k poslaneckému návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění (sněmovní tisk č. 63) -

Úvodní stránka > Jednání vlády > Dokumenty vlády > 1996 > 1996-10-23

VLÁDA ČESKÉ REPUBLIKY

USNESENÍ
VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY
ze dne 23. října 1996 č. 540 + P

k poslaneckému návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění (sněmovní tisk č. 63)

Vazba na záznam z jednání vlády:

V l á d a

I. p ř i j í m á
k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění
(sněmovní tisk č. 63), stanovisko uvedené v příloze tohoto usnesení;

II. p o v ě ř u j e
předsedu vlády, aby o stanovisku vlády uvedeném v bodě I tohoto usnesení informoval předsedu
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.

Provede:

předseda vlády

Předseda vlády
prof. Ing. Václav K l a u s , CSc., v. r.

Příloha k usnesení vlády ze dne 23. října 1996 č. 540

S t a n o v i s k o

vlády k návrhu zákona , kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění
(sněmovní tisk č. 63)

Vláda na své schůzi dne 23. října 1996 projednala a posoudila návrh zákona, kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a vyjádřila s tímto návrhem zákona z á s a d n í n e s o u h l a s .

I. Předložený návrh spočívá ve vypuštění ustanovení o zvyšování věku potřebného pro nárok na starobní důchod z 60 na 62 let pro muže a z 53 až 57 na 57 až 61 let pro ženy v období let 1996 až 2007. Postupné zvyšování důchodového věku každoročně o 2 měsíce pro muže a o 4 měsíce pro ženy je jedním z klíčových ustanovení nového zákona o důchodovém pojištění, který byl přijat v červnu 1995 s účinností od 1. ledna 1996. Návrh na snížení důchodového věku vláda odmítá jako nezodpovědný, a to z následujících důvodů:

Nový systém důchodového pojištění

, jehož reforma probíhala plynule od roku 1990 do roku 1995 a vyvrcholila přijetím nového zákona o důchodovém pojištění,

je neoddělitelnou součástí ekonomické i sociální transformace České republiky

a nesystémové změny některých klíčových prvků, jakým je i postupné zvyšování důchodového věku, ohrožuje úspěšnost celé reformy.

Nový systém důchodového pojištění je vnitřně provázaný a navazuje rovněž na demografický a ekonomický vývoj České republiky

současně se zvyšováním důchodového věku byla snížena věková hranice pro možnost odchodu do předčasného důchodu (z dřívějších 2 let před dosažením důchodového věku postupně až na 5 let); přitom pro některé profese byla zachována i dřívější výhoda snížené věkové hranice (v některých případech až na 50 let);

po roce 1990 dochází v České republice k výraznému prodlužování průměrné doby dožití; již v současné době průměrná doba pobírání důchodu v České republice patří k nejdelším a bez zvýšení důchodového věku by se při prodlužování průměrné doby dožití průměrná doba pobírání důchodu v budoucnu dále rychle zvyšovala;

před 2. světovou válkou byla základní věková hranice 65 let pro muže i ženy a k jejímu snížení na 60 a 55 let došlo v polovině padesátých let. Vzhledem k vývoji střední délky života se tak neustále prodlužuje průměrná doba pobírání důchodu. U mužů byla před 2. světovou válkou cca 11 let (u žen 12 let), v padesátých letech 15 let (u žen 22 let), v současné době je 16 let (u žen 24 let) a v roce 2007 po zvýšení věkové hranice o 2 roky (u žen o 4 roky) bude dokonce 17 let (u žen 23 let);

při zachování původního důchodového věku by se poměr mezi počtem důchodců a počtem plátců pojistného dramaticky zhoršoval z 53:100 v roce 1995 na 85:100 v roce 2020; přitom při zvyšování věku podle zákona č. 155/1995 Sb. zůstane uvedený poměr v zásadě stabilní až do roku 2007 a teprve poté se začne zvyšovat, a to až na 72:100 v roce 2020;

zvyšování důchodového věku začíná v období přetrvávající velmi nízké nezaměstnanosti a v některých regionech i nedostatečné nabídky zejména kvalifikované pracovní síly;

zvyšování důchodového věku může účinně přispět k tomu, aby se v budoucnu nezvyšovalo vysoké odvodové zatížení (pouze pojistné na sociální zabezpečení a zdravotní pojištění placené zaměstnanci a zaměstnavateli je jen mírně pod 50 %).

2. V rozvinutém systému důchodového pojištění založeném na průběžném způsobu financování (příjmy v běžném roce se okamžitě používají na výplatu dávek) je při stárnutí obyvatelstva nezbytné zvyšovat důchodový věk, jestliže nemá dojít ke snižování dávek nebo zvyšování pojistného.

Pokud by bylo zvyšování důchodového věku odloženo, muselo by později probíhat rychleji.

Zásadní změny v důchodovém pojištění, v němž se nároky vytvářejí dlouhodobě po celou dobu ekonomické aktivity pojištěnců, by se však měly vždy uskutečňovat co nejplynuleji. Je to důležité i z toho důvodu, že systém důchodového pojištění vyžaduje pro své správné fungování i důvěru občanů v jeho stabilitu, která by mohla být narušena nevyhnutelným radikálním zvýšením důchodového věku jen o několik let později.

3. Výsledky modelových výpočtů ukazují, že dlouhodobou financovatelnost systému důchodového pojištění při zachování současné relace průměrných důchodů a mezd lze zajistit buď zvyšováním důchodového věku i po roce 2007 anebo zvyšováním pojistné sazby v období po roce 2000 v průměru o 0,5 bodu ročně až na cca 36 % v roce 2020. Pokud by důchodový věk nebyl zvyšován vůbec, bylo by třeba začít zvyšovat pojistnou sazbu ihned o 0,6 až 0,7 bodu ročně na více než 40 % v roce 2020. Řešením by nebylo ani jednorázové vložení vnějších zdrojů do systému, neboť např. i při vložení kapitálu ve výši 500 mld Kč v roce 1997 by bilance důchodového systému byla v roce 2020 deficitní.

4. Systémy důchodového pojištění se prakticky ve všech vyspělých státech dostávají do finančních potíží z důvodu některých závazků minulých a současných a v důsledku stárnutí populace. Většina těchto států již přijala nebo připravuje potřebná opatření. Není to pouze zvyšování věkové hranice, i když toto opatření se používá nejčastěji. Úspor ve výdajích na základní povinné systémy důchodového pojištění může být dosaženo i následujícími opatřeními:

prodlužování doby přispívání do základního systému (Francie, Itálie, Portugalsko, Řecko,

Španělsko),

změna výpočtu důchodu nebo valorizace důchodů (Francie, Itálie, Německo, Portugalsko, Španělsko

Švédsko),

posílení úlohy doplňkových důchodových systémů (Irsko, Itálie, Rakousko, Španělsko, Velká

Británie).

Ke zvýšení důchodového věku bylo přistoupeno např. v Itálii, Německu, Portugalsku, Rakousku, Velké Británii, Spojených státech amerických. Důchodový věk v České republice je přitom výrazně nižší než ve státech Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD). V řadě zemí střední a východní Evropy byl proces zvyšování věkové hranice pro odchod do důchodu zahájen nebo se připravuje, a to většinou rychlejším tempem než v České republice, přestože tyto státy mají pro zvyšování důchodového věku mnohem horší podmínky (zejména vyšší nezaměstnanost a kratší průměrnou dobu dožití). Možnými řešeními kritických situací důchodových systémů se zabývaly i všechny významné mezinárodní organizace (OECD, Světová banka, Rada Evropy, Mezinárodní asociace sociálního zabezpečení, Mezinárodní organizace práce). Všechny tyto organizace ve svých doporučeních považují zvyšování věkové hranice za nejefektivnější řešení (některé z nich doporučují i mnohem radikálnější postup, než byl zvolen v České republice).

Důchodová reforma v České republice je příznivě hodnocena v zahraničí jako jeden z významných prvků celkové transformace. Návrat k úpravě důchodového věku zavedené v polovině padesátých let by tudíž představoval negativní signál o průběhu ekonomické a sociální transformace v České republice.

Přijetí navrhovaného opatření by ohrozilo vnímání České republiky jako ekonomicky a sociálně stabilního státu a lze očekávat i některé nepříznivé důsledky (např. v oblasti zahraničních investic, při sbližování České republiky se standardy Evropské unie apod.).

Předložený návrh novely svou neprovázaností na další ustanovení zákona o důchodovém pojištění vytváří bezdůvodné nerovnosti, neboť nerespektuje, že

a) současně se zvyšováním důchodového věku byla snížena věková hranice pro možnost odchodu do předčasného důchodu; přijetí navržené novely by např. znamenalo, že důchody přiznané v roce 1996 by za srovnatelných podmínek byly nižší, než důchody přiznané po novele v roce 1997;

b) důchodový věk upravený ve stávajícím § 32 zákona se promítá i do délky dopočtené doby pro výši plných a částečných invalidních důchodů, resp. z nich odvozených důchodů vdovských, vdoveckých a sirotčích; tyto důchody přiznané v roce 1996 jsou naopak vyšší, než by po přijetí navržené novely byly přiznány v roce 1997;

c) u občana, jemuž podle stávající právní úpravy vznikne nárok na starobní důchod teprve v lednu 1997 (např. muž narozený v listopadu 1936) a který požádá v roce 1997 - za účinnosti navrhované novely - o přiznání důchodu, není řešeno, kdy vlastně splní “věkovou podmínku” pro vznik nároku na starobní důchod, tj. zda dnem 1. ledna 1997, tedy dnem účinnosti novely, nebo v listopadu 1996.

V předloženém návrhu novely chybějí přechodná ustanovení, takže není rovněž zřejmé, zda a jak by u starobních důchodů přiznaných v roce 1996 měla být posuzována doba rozdílu mezi stávajícím a navrhovaným důchodovým věkem (občané, kterým byl důchod přiznán v roce 1996, by bez změny přiznaného důchodu byli na základě posunu důchodového věku znevýhodněni).

Nezanedbatelnou není ani skutečnost, že minimální legisvakance by způsobila kritickou situaci u plátců důchodu, kteří by museli v krátké době přepracovat softwarové zajištění vyměřování nových důchodů. Kromě toho by v případě schválení novely byly u plátců důchodů již některé vyřízené žádosti o přiznání starobního důchodu od data spadajícího do roku 1997; o těchto žádostech by bylo třeba rozhodnout znovu, což by mělo nepříznivý dopad i na důchodce.

6. V důvodové zprávě předloženého návrhu se uvádí, že jeho realizace nebude mít žádné dopady na rozpočet. Toto tvrzení není pravdivé, neboť dopady by byly značné. Realizace předloženého návrhu by měla okamžitý dopad na příjmy a výdaje státního rozpočtu na rok 1997 v rozsahu cca 4,1 mld Kč (v důsledku snížení počtu plátců pojistného se sníží příjmy o 1,5 mld Kč a v důsledku zvýšení počtu důchodců se zvýší výdaje o 2,6 mld Kč). V následujících letech by se výdaje způsobené přijetím návrhu v důsledku dalšího snižování počtu plátců pojistného a zvyšování počtu příjemců dávek prudce zvyšovaly.

II. Předložený poslanecký návrh lze jen obtížně považovat za relevantní podnět ke změně hranice důchodového věku, neboť tento návrh se opírá pouze o účelovou z kontextu vytrženou a zčásti věcně nesprávnou a navzájem si odporující argumentaci, například:

tvrzení, že se vláda při rozhodování o zvýšení důchodového věku opírala pouze o demografické parametry a nevzala v úvahu parametry ekonomické a způsob uspořádání důchodového systému jako celku, není pravdivé. Jak při přípravě zásad zákona, tak při přípravě vlastního zákona o důchodovém pojištění byla provedena celá řada propočtů týkajících se nákladů při různých variantách řešení. Přitom šlo o komplexní posuzování s ohledem na provázané fungování celého systému. V této souvislosti byla provedena rovněž analýza zahraničních systémů a vzaty v úvahu zahraniční zkušenosti a doporučení mezinárodních organizací;
z důvodové zprávy není zřejmé, co mají navrhovatelé na mysli nebo co sledují konstatováním, že nedošlo k oddělení důchodových fondů, které je podmínkou pro zapojení dodatečných prostředků (o jaké dodatečné prostředky jde). Pokud mají na mysli oddělení (vznik) několika důchodových fondů, znamenalo by to přinejmenším narušení fungování jednotného systému důchodového pojištění jako celku, ne-li dokonce jeho rozbití;
nelze souhlasit s tvrzením, že se demografické ani ekonomické okolnosti nezmění během příštích let tak, aby ohrozily fungování systému. K jejich změně totiž dochází již určitou dobu (prodlužuje se doba dožití a tedy délka doby pobírání důchodu, občané pracují dál po dosažení důchodového věku buď bez pobírání důchodu nebo v souběhu s výplatou důchodu, atd.). V důvodové zprávě není ani naznačeno, v čem předkladatelé návrhu novely zákona spatřují uskutečnění další hluboké reformy systému;
úvahy o vztahu mezi růstem počtu důchodců a poklesu počtu dětí jsou finančně zcela nesouměřitelné a pro rozhodnutí o věkové hranici irelevantní; sociální výdaje ve prospěch dětí činí nyní cca 30 mld Kč/rok, ve prospěch důchodců cca 150 mld Kč/rok; vzhledem k tomu, že počet osob mladších než 15 let a starších než 60 let je v současné době zhruba stejný (v roce 1995 to bylo do 15 let 1,89 mil. a nad 60 let 1,86 mil.), lze říci, že výdaje ze sociálního zabezpečení jsou na jednoho důchodce pětkrát vyšší než na jedno dítě;
lze souhlasit s tím, že (jak uvádí důvodová zpráva) je naprosto falešná představa, že o skutečném odchodu do starobního důchodu rozhoduje pouze zákonem stanovený věkový limit. To pak ale zásadně zpochybňuje smysl předložení této novely zákona;
k příkladům uvedeným v důvodové zprávě, na kterých je ukazován podíl důchodů na hrubém domácím produktu v cizině a v České republice, je třeba konstatovat, že ve většině zde uvedených zemí se dostávají v otázce financování důchodových systémů do značných problémů a připravují se proto zásadní reformy těchto systémů, tedy to, co v České republice již probíhá;
argument o přebytku na vybraném pojistném v minulosti neobstojí, neboť v současné době je již situace jiná a v nejbližší budoucnosti bude třeba řešit problém krytí deficitu systému;
nelze souhlasit s požadavkem na přehodnocení vztahu důchodů a zaměstnanosti a poukazováním na dosavadní nízkou nezaměstnanost. Právě proto bylo třeba přistoupit ke změnám v důchodovém systému již nyní a nikoliv toto nezbytné řešení odkládat do budoucnosti. Navíc je třeba vzít v úvahu, že postupné řešení, zejména pokud jde o zvyšování důchodového věku, proběhne s menšími těžkostmi, než kdyby řešení bylo odkládáno do budoucnosti a provedeno skokem. Pokud jde o konstatování uvedené v důvodové zprávě, že je výhodnější vytlačovat z trhu práce pracovníky v důchodovém věku, byly by tyto snahy neúčelné, nic by nevyřešily a navíc by byly asociální až diskriminační.
Problémy na trhu práce je třeba řešit tam, kde vznikají, tj. podporou vytváření nových pracovních příležitostí a maximální pružností trhu práce, a nikoliv opatřeními v důchodovém pojištění. Dále je třeba zdůraznit, že není přímý vztah mezi zvyšováním důchodového věku a růstem nezaměstnanosti. To potvrdily i zkušenosti západoevropských států ze 70. a počátku 80. let, kdy byla snaha řešit problémy nezaměstnanosti zaváděním výhodných podmínek pro předčasný odchod do důchodu. Zřetelně se ukázalo, že jde o neperspektivní, neúčinná a přitom velmi nákladná opatření, která sama o sobě nevedou ke snížení nezaměstnanosti. Západoevropské státy dnes doplácejí na tuto politiku z nedávné minulosti a bylo by neodpovědné jejich chyby opakovat i v České republice;
naprosto nepřijatelná je úvaha o tom, že cizinci zaměstnaní v České republice přispívají do systému, avšak nic z něj neobdrží. V současné době se připravuje řada mezinárodních úmluv, zejména se sousedními státy, týkajících se sociálního zabezpečení. Po jejich přijetí bude Česká republika vázána smluvními vztahy upravujícími mimo jiné i nároky z důchodového pojištění. V důsledku toho bude nutné hradit i nároky získané cizinci v souvislosti s jejich výdělečnou činností v České republice.

III. Na podporu své výše uvedené argumentace vláda přikládá propočty, údaje a mezinárodní srovnání.

Přílohy ke stanovisku vlády

Příloha 1:

a) Vývoj rozdílu mezi průměrnou délkou života mužů dožívajících se hranice důchodového věku a hranicí důchodového věku

b) Vývoj rozdílu mezi průměrnou délkou života žen dožívajících se hranice důchodového věku a hranicí důchodového věku

Příloha 2:

Rozdíly mezi výší věkové hranice a průměrnou délkou života mezinárodní srovnání (4 grafy)

Příloha 3:

Modelový výpočet vývoje příspěvkové sazby v období let 1997 až 2020 (2 grafy)

a) relace důchodu ke mzdě je konstatní

b) relace důchodu ke mzdě se zvyšuje

Příloha 4:

Modelový výpočet “zůstatku důchodového fondu” v období let 1997 až 2020 (graf)

relace důchodu ke mzdě je konstatní

Příloha 5:

Vývoj počtu důchodců a počtu pojištěných v období let 1995 až 2020