I. p ř i j í m á k návrhu poslance R. Mandelíka na vydání celního zákona České národní rady stanovisko uvedené v příloze tohoto usnesení;
II. p o v ě ř u j e předsedu vlády, aby o tomto stanovisku informoval předsedu České národní rady.
Provede:
předseda vlády
Místopředseda vlády
JUDr. Jan K a l v o d a v. r.
Příloha k usnesení vlády ČR ze dne 25. listopadu 1992 č. 655
S t a n o v i s k o
vlády České republiky k návrhu poslance R. Mandelíka na vydání celního zákona České národní rady
(tisk č. 101)
Vláda České republiky na svém zasedání dne 25. listopadu 1992 projednala a posoudila návrh poslance R. Mandelíka na vydání celního zákona České národní rady a žádá, aby při jeho dalším zpracování bylo přihlédnuto k těmto připomínkám:
Obecně:
1. Podle předloženého návrhu zákona (§ 3 až 11) má soustavu celních zákonů tvořit Generální ředitelství cel jako složka ministerstva financí, jemu podřízené oblastní celní úřady a jim podřízené celní úřady. Vlastní výkon celnictví mají vykonávat celní úřady, přičemž Generální ředitelství cel má zajišťovat věcné a osobní potřeby oblastních celních úřadů. Generální ředitelství cel a oblastní celní úřady mají být zřízeny zákonem, celní úřady má zřídit vyhláškou ministerstvo. Důvodová zpráva se navrhovanou výstavbou soustavy celních orgánů blíže nezabývá; v závěru důvodové zprávy se pak obecně uvádí, že navrhovaná právní úprava si nevyžádá nové výdaje ze státního rozpočtu.
Z právního hlediska je nepřijatelná představa zapracovaná do návrhu zákona, že Generální ředitelství cel bude součástí ministerstva financí a zároveň bude vystupovat jako samostatný orgán. V tomto směru je třeba navrhovanou právní úpravu dopracovat, a to tak, že působnost navrhovaná pro Generální ředitelství cel bude z návrhu zákona vypuštěna, nebo bude Generální ředitelství cel zřízeno jako samostatný státní orgán podřízený ministerstvu financí.
V důvodové zprávě je třeba řádně vysvětlit
- proč nad celními úřady, do jejichž působnosti má patřit vlastní výkon celnictví, mají být dva (oblastní celní úřady, ministerstvo) až tři (oblastní celní úřady, Generální ředitelství cel, ministerstvo) řídící orgány,
- proč všichni pracovníci v celé soustavě celních orgánů mají být pracovníky ministerstva financí (to vyplývá ze skutečnosti, že Generální ředitelství cel má být součástí ministerstva a zároveň má zajišťovat osobní potřeby celních orgánů) a jaké úspory se navrhují, jestliže zároveň podle důvodové zprávy nedojde k novým výdajům ze státního rozpočtu,
- proč mají být zákonem zřízeny pouze řídící celní orgány, zatímco celní úřady, do jejichž působnosti má patřit vlastní výkon celnictví a tedy rozhodování o právech a povinnostech, mají být zřízeny pouze vyhláškou ministerstva financí.
2. Podle § 1 zákona České národní rady č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků se zákon ČNR č. 337/1992 Sb. vztahuje v plném rozsahu i na postup celních orgánů při správě daní, u nichž vzniká daňová povinnost okamžikem přechodu státní hranice.
Potřeba, aby pro celní orgány platil přednostně při správě daní zákon ČNR č. 337/1992 Sb., vyplývá z nutnosti zajistit platnost téhož zákona pro týž druh daně (např. spáva daně z přidané hodnoty by se v zásadě měla řídit týmiž ppravidly, bez ohledu nato, zda jde o zdanitelný obrat mezi tuzemskými subjekty nebo o zdanitelný obrat vzniklý při dovozu). Vzhledem k tomu, že nelze zcela oddělit postup celních orgánů při celním řízení a při daňovém řízení, měl by celní zákon upravovat nezbytné odchylky od zákona ČNR č. 337/1992 Sb.
Předložený návrh celního zákona na tyto skutečnosti, které souvisejí jak s právní jistotou poplatníků, tak s jejich možností orientovat se v předpisech, které pro ně mají platit, nereaguje. Tuto věc neřeší zmínky ohledně daní, které jsou obsaženy v § 115 odst. 1 písm. f), § 317 a § 334 návrhu zákona; odkazy na jiné paragrafy návrhu celního zákona, obsažené v § 334, pak zakládají možnost částečného překrývání s obdobnými ustanoveními zák. ČNR č. 337/1992 Sb., který by měl pro celní orgány rovněž platit.
Je proto nezbytné v návrhu celního zákona konkrétně vymezit, která ustanovení zákona ČNR č. 337/1992 Sb. se vztahují na postup celních orgánů při správě daní, resp. která nikoliv, a která konkrétní ustanovení celního zákona se na tento postup vztahují. Z ustanovení celního zákona by mělo jít pouze o ta ustanovení, která vyplývají z využití některých prvků celního řízení (např. celní prohlášení) a nikoliv o ta ustanovení, která upravují tutéž věc shodně se zákonem č. 337/1992 Sb.
3. Z § 12 až 18 návrhu zákona vyplývá neujasněné pracovněprávní postavení příslušníků celní správy. Tito příslušníci jsou v některých ustanoveních považováni za osoby v pracovním poměru a v jiných ustanovení za osoby ve služebním poměru (např. podle § 12 je příslušník celní správy v pracovním poměru a podle § 51 je celník oprávněn nosit zbraň při plnění služebních povinností apod.). Toto sloučení pracovního a služebního poměru vyvolává právně obížně řešitelné otázky; např. není zřejmé, jakým způsobem vzniká pracovní poměr, jaké je právní postavení osoby do doby složení slibu, způsob zániku pracovního poměru podle § 14 odst. 3 návrhu zákona zákoník práce nezná; ustanovení ohledně hodností v § 15 až 18 návrhu zákona je pro pracovní poměry nepoužitelné. Kromě toho z předloženého návrhu zákona vyplývají některé další sporné skutečnosti, a sice:
- celní správa jako ozbrojený sbor /§ 4 návrhu zákona/ by měla být vytvořena jako součást ústředního orgánu státní správy /k tomu viz rovněž připomínka uvedená pod č. 1/, což je v rozporu s požadavkem na organizační oddělení ústředních orgánů státní správy od ozbrojených sborů,
- celní orgány je navrženo vybavit většími pravomocemi, než mají podle zákona ČNR č. 283/1991 Sb. orgány policie ČR; zejména jde o § 60 odst. 6, v němž je umožněna celní kontrola listovních zásilek, a o § 62 odst. 5, v němž je umožněna kontrola bankovních účtů.
Je proto nezbytné v tomto směru návrh zákona dopracovat. Navrhuje se:
a/ konstituovat v zákoně jako ozbrojený sbor celní stráž,
- pro tuto celní stráž upravit v zákoně komplexně služební poměr /ostatní pracovníci celní správy by byli v pracovním poměru podle obecných pracovněprávních předpisů/,
- celní stráž vybavit pravomocemi, které se kryjí s pravomocemi orgánů policie; vypustit ustanovení § 62 odst. 5 a zvážit potřebnost dalších pravomocí, které překračují pravomoce policie, zejména ustanovení § 60 odst. 6 návrhu zákona.
4. Z navržených ustanovení § 19 a 20 není zřejmý jejich účel. V § 19 návrhu zákona se předpokládá právo Generálního ředitelství cel zřizovat zdravotnická zařízení a dále se zde stanoví povinnost tohoto ředitelství zajišťovat celníkům zdravotnickou péči. Tyto skutečnosti jsou však již upraveny v příslušných zákonech, základní normou je zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů; z těchto platných předpisů rovněž vyplývá, že Generální ředitelství cel by nebylo k případnému zřízení zdravotnických zařízení příslušné (§ 39 zákona o péči o zdraví lidu).
V § 20 návrhu zákona se předpokládá pro celníky tarifní plat a naturální náležitosti. Tarifní plat je přitom již upraven zákonem č. 143/1992 Sb. a nařízením vlády ČR č. 253/1992 Sb. V § 20 odst. 2 jsou naturální náležitosti vymezeny obecně jako věcná plnění, v § 20 odst. 3 se však k nim váží výplatní termíny, což by svědčilo pro peněžní plnění.
Je proto třeba § 19 vypustit, z § 20 vypustit ustanovení o tarifním platu a pokud mají být ponechány naturální náležitosti jako věcná plnění, je třeba tyto naturální náležitosti konkretizovat; v opačném případě se navrhuje vypustit z § 20 i ustanovení o naturálních náležitostech.
5. Ustanovení navržená v § 21 a týkající se vyšetřovatelů Generálního ředitelství cel, se navrhuje upravit tak, aby pravomoce celních vyšetřovatelů byly výslovně omezeny pouze na zjištění prvotních úkonů v předběžném trestním řízení s tím, že výsledky šetření pak předají celní vyšetřovatelé vyšetřovatelům policie.
Zvážit se doporučuje i takové řešení, kdy vyšetřovatelé v oboru celnictví by byli začleněni do soustavy vyšetřovatelů policie a Generální ředitelství cel /popř. ministerstvo financí/ by vůči nim mělo právo metodického řízení.
6. Ustanovení § 31 (zajištění) a ustanovení § 43 až 52 (použití donucovacích prostředků a zbraně celníkem) je třeba uvést do souladu se zákonem č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, a to tak, aby byla vyloučena kolize při výkonu pravomocí mezi celními orgány a orgány policie, zejména při zadržování osob a při použití zbraně.
K jednotlivým ustanovením
K § 1 odst. 1
Slovo "jednotným" se navrhuje vypustit. Uvedené slovo mělo plnit svou funkci v podmínkách České a Slovenské Federativní Republiky, v navržené republikové úpravě je nadbytečné.
K § 1 odst. 2
Slova "kruhové území okolo celních letišť o poloměru do 25 km" se navrhuje nahradit slovy "kruhem o poloměru 25 km okolo celních letišť.".
K § 2 písm. b) a c)
Slovo "bydliště", uvedené v navrženém ustanovení písmene b) a c) se navrhuje nahradit slovy "trvalý pobyt" (viz zákon č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů). Při použití pojmu "bydliště", jak je v ustanovení písmene b) a c) dosud navrhováno, by nebylo možno rozlišit, zda jde o českou nebo zahraniční osobu v případě, kdy tatáž fyzická osoba má bydliště v tuzemsku i v zahraničí.
K § 2 písm. d)
Navržené ustanovení je značně nepřesné; vyplývá z něho např., že celními předpisy jsou i předpisy daňové, což neodpovídá skutečnosti.
Slova "jejichž prováděním jsou celní orgány pověřeny" se proto navrhuje nahradit slovy "jejichž předmětem úpravy je clo, celní řízení a další skutečnosti s tím související".
K § 3 odst. 2
Z úvodní věty je třeba vypustit slova "výkon a kontrolu, neboť jsou obsažena již ve slově "správa" a nepředstavují vedle pojmu správa ještě další obsah činnosti. V navrženém ustanovení písmene c) je třeba slova "silniční daně" nahradit slovy "daně silniční". V ustanovení písmene a) je třeba za slovo "daní" vložit čárku, aby se pojem "vybíraných" vztahoval na obě daně zmíněné v tomto ustanovení.
K § 4 odst. 1
1. Viz obecnou připomínku uvedenou pod č. 1.
2. V odstavci 1 je třeba legislativní zkratku "celní správa" nahradit legislativní zkratkou "celní orgány". Pojem celní orgány je v návrhu zákona, na rozdíl od pojmu celní správa, běžně užíván, aniž je v návrhu zákona vymezen. Kromě toho pojem celní správa pro označení orgánů není vhodný, neboť představuje spíše činnost, resp. postup orgánů.
3. Pojem "Generální ředitelství cel" je zcela nevhodný, kromě jiného i proto, že tomuto orgánu nemají být podřízena jiná ředitelství a není proto důvodu, aby v názvu tohoto orgánu byl použit pojem "generání".
K § 4 odst. 2
Viz obecná připomínka uvedená pod č. 3.
K § 5
Viz obecnou připomínku uvedenou pod č. 1.
K § 6 odst. 1
Ustanovení uvedená v písmenech a) a b) se navrhuje vypustit jako nadbytečná.
K § 6 odst. 4
Z ustanovení odstavce 4 se navrhuje vypustit slova "po schválení vládou". Odpovědnost ministra by v tomto případě měla být nedělitelná, stejně jako je v jiných případech jmenování vedoucích orgánů podřízených ministerstvu.
K § 7
Má-li podle navrženého ustanovení sídla a obvody působnosti oblastních celních úřadů stanovit ministerstvo vyhláškou, je ustanovení odstavce 1 bezpředmětné, neboť oblastní celní úřady nebudou zřízeny zákonem, jak by jinak mohlo z ustanovení odstavce 1 vyplynout, ale vyhláškou.
K § 10 odst. 2
V navrženém ustanovení je třeba doplnit, který orgán celní stanice zřizuje.
K § 11
Podle § 8 písm. d) odklad platby cla povoluje oblastní celní úřad. Podle § 11 odst. 1 písm. f) posečkání cla povoluje celní úřad. Vzhledem k tomu, že mezi odkladem a posečkáním není zřejmý rozdíl, je třeba terminologii sjednotit a především odstranit v této věci překrývání působnosti obou uvedených orgánů.
K § 12
Viz obecnou připomínku uvedenou pod č. 3.
K § 19 a 20
1. Viz obecnou připomínku uvedenou pod č. 4.
2. V nadpisu § 19 a v navrženém ustanovení § 19 měl být namísto pojmu "zdravotnická" použit pojem "zdravotní".
K § 21
Viz obecnou připomínku uvedenou pod č. 5.
K § 25 písm. c/
Za slovo "schopnost" se navrhuje vložit slovo "vnímání".
K § 58 odst. 3
Za slova "s celním" je třeba vložit slova "nebo jiným".
K § 62 odst. 3 a 4
V odstavci 3 slova "daní a poplatků" a v odstavci 4 slova "nebo daňovým povinnostem" se doporučuje pro nadbytečnost vypustit, neboť věc je v tomto směru upravena zákonem ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků.
K § 62 odst. 5
1. Viz obecná připomínka uvedená pod č. 3.
2. Kromě toho je ustanovení odstavce 5 v rozporu s § 38 odst. 3 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách a je proto třeba ustanovení navržené v odstavci 5 vypustit.
K § 65 odst. 3 a 6
Slova "antidumpingový" a "dumping" je třeba nahradit českým textem, kterým se pomocí více slov opíše obsah těchto cizích slov.
K § 67 odst. 3 a 4
Pokud by vyhláškou mělo být upraveno clo odchylně od nařízení vlády vydaného podle odstavce 2, je třeba i v odstavci 3 a 4 uvést jako právní formu nařízení vlády namísto vyhlášky.
K § 72 odst. 1 písm. e)
Slovo "honby" se navrhuje nahradit slovem "myslivosti".
K § 77 odst. 2 písm d)
Ustanovení písmene d) se navrhuje rozdělit do dvou samostatných písmen.
K § 113 odst. 5
Je třeba upravit právní formu, v níž budou příslušné úseky ministerstvem stanoveny.
K § 160 odst. 2
V ustanovení odstavce 2 je třeba blíže vymezit pojem "ukladatel".
K § 302 odst. 1
Slovo "nerealizoval" je třeba vypustit a v návaznosti na to ustanovení přeformulovat.
K § 303
Ustanovení je třeba z důvodu zachování právní jistoty vypustit.
K § 305 odst. 1
V ustanovení je třeba doplnit subjekt přestupku, tj. fyzickou osobu, která se přestupku nedopustila v souvislosti se svou podnikatelskou činností.
K § 307 a 313
V uvedených ustanoveních je třeba rovněž uvést, že pokuta je příjmem státního rozpočtu.
K § 328
Ustanovení, podle něhož se clo a daně na území ČR mohou platit v cizí měně, neodpovídá devizovému zákonu č. 528/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů (tuzemské osoby mají v zásadě nabídkovou povinnost, devizoví cizozemci mohou k platům v tuzemsku použít bez omezení devizové prostředky vedené na svém cizozemském účtu) a je v rozporu s § 59 odst. 1 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., podle něhož se daně platí v československé měně. S ponecháním tohoto ustanovení v navrženém zákoně zásadně nesouhlasí. Trvá se na jeho vypuštění z návrhu zákona.
K § 331
Upozorňuje se, že pro řízení před celními orgány neplatí jen předpisy uvedené v navrženém ustanovení psímene a) a b), ale podle § 1 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, i ustanovení tohoto cit. zákona. K tomu viz rovněž obecnou připomínku uvedenou pod č. 2.
K § 334
Viz obecná připomínka uvedená pod č. 2.
Další připomínka
Za § 338 se navrhuje vložit nový samostatný paragraf a v něm, vč. odkazu pod čarou, uvést tento text:
"Tímto zákonem není dotčena působnost příslušných orgánů státní správy ve věcech dovozu, vývozu a tranzitu, upravená zvláštními předpisy.12)
------------------------
12) Například zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech a zákon České národní rady č. 311/1991 Sb., o státní správě v odpadovém hospodářství.