I. p ř i j í m á k návrhu zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny stanovisko uvedené v příloze tohoto usnesení;
II. p o v ě ř u j e předsedu vlády, aby o stanovisku vlády uvedeném v bodě I tohoto usnesení informoval předsedu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.
Provede:
předseda vlády
Předseda vlády
Doc. Ing. Václav K l a u s , CSc., v. r.
Příloha k usnesení vlády ze dne 8. června 1994 č. 311
S t a n o v i s k o
vlády k poslaneckému návrhu na vydání zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny
(tisk č. 966)
Vláda na své schůzi dne 8.června 1994 projednala návrh skupiny poslanců na vydání zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a přijala rozhodnutí vyslovit zásadní n e s o u h l a s s návrhem jednacího řádu Sněmovny v předložené podobě z četných důvodů politického, právního i věcného rázu. Vláda trvá na vypuštění všech v zákoně navržených úprav uvedených v úvodní části tohoto stanoviska (bod l. a 2.).
Vláda uznává skutečnost, že dosavadní právní úprava zásad jednání Sněmovny již neodpovídá potřebám její činnosti, resp. není pro tuto činnost Sněmovny již dostatečně účinným nástrojem. Sdílí názor vyslovený v Důvodové zprávě k návrhu, že platnou úpravu není nadále účelné adaptovat novým potřebám a požadavkům další novelizací zákona ČNR č.35/1989 Sb., o jednacím řádu ČNR, ale bude nutné tento zákon nahradit zákonem zcela novým. Předloženou verzi tohoto zákona vláda však považuje za nepřijatelnou. Zároveň vyjadřuje ochotu spolupracovat s Parlamentem svými odbornými orgány na přepracování návrhu podle dále uvedených výhrad a připomínek.
1. Zásadní výhrady k návrhu má vláda prvořadě k jeho výchozí politickoprávní koncepci.
Vláda v tomto směru návrh hodnotí jako bezprecedentní pokus skupiny poslanců o změnu rovnováhy politických sil ve vztahu mezi vládou a Parlamentem. Návrh nebere dostatečně v úvahu, že demokratická společnost je založena mj. na rozdělení moci mezi mocí zákonodárnou a mocí výkonnou a na principu jejich samostatnosti. Ve vztahu vlády a Parlamentu nemůže proto jít o nadřazenost jednoho orgánu nad druhým, ale o stav vyváženosti. Vláda je ve své ústavou vymezené působnosti rovnocenným partnerem Parlamentu. Proto také odpovídá Parlamentu jako kolektivní orgán, představující vrcholný politický článek státu v jeho výkonné moci.
Tyto demokratické principy předložený návrh porušuje v řadě navržených řešení. (Jde zejména o úpravy navržené v § 11, 41, 43 a 96 odst. 3, 52 odst. l písm. k) a § 50.) Zároveň vláda konstatuje, že z právního hlediska ve všech případech jde o řešení, která hrubě prolamují Ústavou ČR zakotvený a garantovaný poměr mezi mocí zákonodárnou a výkonnou; vzhledem k tomu, že navržené úpravy mají být provedeny zákonem o jednacím řádu, jde též o jejich zjevnou protiústavnost.
V navrženém § 11 se zakotvuje právo jednotlivého poslance na informace a vysvětlení, které potřebuje pro výkon své funkce od vedoucího kteréhokoliv správního úřadu a povinnost vedoucího správního úřadu tyto informace a vysvětlení poslanci poskytnout. Jde o neústavní požadavek; na tom nic nemění ani důvodová zpráva, podle níž zmíněná povinnost není sankcionována, a tudíž se předpokládá, že bude vedoucími správních úřadů plněna dobrovolně.
Politicky předložené řešení zřetelně vyjadřuje snahu založit nadřazenost Parlamentu, i jednotlivých poslanců nad vládou. V praxi by úprava mohla vést k zásahům poslanců do projednaných věcí správními orgány, k narušení právní ochrany osobnosti, k získávání informací pro zlepšení pozice určitých fyzických i právních osob, k narušování povinnosti mlčenlivosti státních zaměstnanců a pod.
Vláda proto kategoricky navrženou úpravu odmítá. Trvá na tom, že Ústavou založená odpovědnost vlády vůči Parlamentu dovoluje jen to, že informace Parlamentu a jeho výborům má a může poskytovat sama vláda a členové vlády.
V § 41 se zakotvuje právo výboru požádat kteréhokoliv vedoucího správního úřadu, který není členem vlády, aby se dostavil na schůzi výboru, a povinnost tohoto vedoucího se osobně
dostavit a podat zde požadované informace a stanoviska. Povinnost zúčastnit se schůzí výboru je však v Čl. 38 odst. 2 Ústavy stanovena pouze pro členy vlády, popř. jejich náměstky a nikoliv pro vedoucí jiných správních úřadů; politické výhrady jsou stejné jako u § 11.
V navrženém § 43 se zakotvuje právo výboru zaslat usnesení výboru členu vlády nebo vedoucímu jiného správního úřadu a povinnost člena vlády a vedoucího jiného správního úřadu na základě toho sdělit výboru do 30 dnů požadované informace a stanoviska. Takováto práva a povinnosti však Ústava nezná. Rovněž zde jde o politický pokus změnit vztahy mezi Parlamentem a vládou ve snaze její podřízenosti Parlamentu a jeho orgánům.
V § 96 odst. 3 se předpokládá, že při druhém čtení může Poslanecká sněmovna vrátit návrh zákona k dopracování navrhovateli, tedy i vládě, anebo jej odložit. Z Čl. 39, 41 a 45 Ústavy však vyplývá, že vláda má právo podat návrh zákona a Poslanecká sněmovna může projednaný návrh zákona zamítnout nebo s ním vyslovit souhlas; právo Poslanecké sněmovny vrátit návrh zákona vládě k dopracování, anebo jej odložit však Ústava neupravuje.
O podřízenost vlády Parlamentu usiluje též navržená úprava v § 52 odst. 1 písm. k), která zakládá pro Sněmovnu generální oprávnění kontrolovat činnost vlády a jejích členů. Takovéto rozšíření působnosti Sněmovny je kromě toho v rozporu s Ústavou, která tuto generální kontrolní pravomoc Sněmovny nezakládá a vůbec nezná.
Úprava v § 50 se týká vyšetřovacích komisí Sněmovny. Vláda k úpravě vyslovuje tyto kritické poznámky. Odmítá možnost zapojovat do práce činnosti komise vyšetřovatele a odborný aparát státní správy, zpochybňuje opodstatněnost postupu komise při důkazním řízení podle trestního řádu, a to vzhledem k tomu, že komise nerozhoduje o vině, a zároveň postrádá stanovení jakékoliv ochrany práv osob vyšetřovaných komisí.
2. Kromě uvedených úprav, vůči nimž vláda uplatňuje výhrady založené na politických argumentech a na námitce jejich protiústavnosti, vláda vyslovuje nesouhlas s některými dalšími navrženými úpravami, u nichž je přesvědčena, že nepovedou k vyšší racionalitě činnosti Sněmovny a součinnosti Sněmovny a vlády, ale právě naopak, anebo jejichž smyslem je toliko nijak zdůvodněná snaha o zvyšování prestiže Parlamentu. Jde zejména o navržené úpravy v § 35 a 40, 42 odst. 2, § 86 až 100, § 111 odst. 1 a § 120.
V navrženém § 32 odst. 2 písm. h), § 118 a 119 se kromě jiného stanoví, že
a) předseda Poslanecké sněmovny vydá organizační řád Kanceláře Poslanecké sněmovny, organizační řád Parlamentního institutu a jmenuje a odvolává kancléře, ředitele sekcí, ředitele Parla mentního institutu, vedoucího sekretariátu předsedy Sněmovny a sekretáře výborů;
b) plat a odměnu za pracovní pohotovost pracovníků Kanceláře sněmovny, jakož i jejich další požitky, upraví Platový řád, který
vydá Sněmovna;
c) ředitel sekce je odpovědný kancléři, ale ředitel Parlamentního institutu je odpovědný předsedovi Sněmovny.
Navrhovaná právní úprava postrádá jakékoliv opodstatnění. Platové poměry zaměstnanců Kanceláře se řídí předpisy platnými pro zaměstnance státních orgánů, neboť postavení zaměstnanců Kanceláře je stejné jako postavení zaměstnanců kteréhokoliv jiného státního orgánu. Kromě toho je zcela mimo pochybnost, že připravovaný zákon o státní službě zahrne i uvažovanou skupinu zaměstnanců do kategorie státních zaměstnanců. Kancelář sněmovny zde bude působit jako služební orgán. Vláda kromě toho připomíná, že v naší zemi má pojem "kancléř" ustálený význam, který nenípoužitelný pro označení vedoucího jednoho úřadu. Namísto zavedení funkce "kancléře" se navrhuje použít označení "vedoucí Kanceláře".
V navrženém § 35 a 40 se umožňuje poslanci být členem nejvýše tří výborů. Vláda toto řešení považuje za neúčelné,které povede k chaotické práci Sněmovny a k event. absenci poslanců v určitých výborech. Vláda zároveň vyjadřuje obavu z neúměrného růstu počtu výborů, což by logicky vedlo i k nadměrnému zatížení vlády.
V návrhu § 42 odst. 2 se zavádí tzv. menšinové stanovisko výboru, které lze předložit Sněmovně společně s usnesením výboru. Vláda hodnotí navrženou úpravu jako neúčelnou, která povede jen k chaotičnosti práce Sněmovny a k neracionálnosti jednání jejich výborů.
V části dvanácté návrhu (§ 86 - 100) se vypouští z legislativního procesu dvoustupňový způsob přípravy zákonných aktů, resp. dosavadní stupeň ve formě zásad návrhu.
Vláda nesouhlasí s navrženým řešením a bude požadovat i nadále zachovat prvý stupeň legislativního procesu. Vychází z toho, že likvidovat se mají ty instituty, které se neosvědčily. To neplatí o zásadách návrhů zákonů. Jejich účelnost vláda spatřuje v tom, že zásady dovolují posoudit celkovou správnost a účelnost navrhované úpravy a jsou pramenem pro hodnocení její koncepce. Zásady zároveň umožňují nutnou a potřebnou interakci mezi vládou a Sněmovnou v zákonodárném procesu a tím otevírají mechanismus zpětné vazby, bez níž by veškeré jednání o vládních návrzích zákonů bylo nadále jen v rukou Sněmovny, tj. bez další účasti vlády jako místa zákonodárné iniciativy.
Vláda k části 12 návrhu dále uvádí, že musí být zachováno oprávnění vlády vzít vládní návrh zpět z Parlamentu; jde zejména o případy, kdy poslanecké pozměňovací návrhy by vedly ke zcela jiné artikulaci vládního návrhu.
V navrženém § 111 odst. 1 je uplatněna jediná forma odpovědi vlády nebo jejího člena na interpelaci, a to forma písemná. Vláda vyslovuje s řešením nesouhlas a požaduje zachování ústní formy, která zjednodušuje a racionalizuje celý proces; tím účelně zjednodušuje součinnost vlády a Sněmovny. Vláda v souvislosti vyslovuje též nesouhlas s omezením obsahu interpelace v § 110 odst. 2; jde zároveň o nepřípustný výklad Ústavy.
Podle navrženého § 120 se zřizuje zvláštní ozbrojený útvar - Parlamentní stráž.
Vláda návrh odmítá. Zastává názor, že nelze a není potřeba dále zvyšovat počet ozbrojených stráží, s vlastními zásobovacími, technickými a jinými složkami apod. Upozorňuje, že zákonem stanovená působnost a pravomoci policejních stráží je univerzální a že tyto jsou způsobilé zabezpečit i potřeby Parlamentu.
Doplněk stanoviska
Další připomínky k jednotlivým ustanovením návrhu zákona:
K § 3
Text je třeba upravit v tom smyslu, že mandát poslance zaniká tím, že předseda stejnopis notářského zápisu přečte na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny.
K § 5
1. Za slovo "fotografií" se doporučuje vložit slova "identifikačním číslem".
2. Z odstavce 2 je třeba vypustit slova "a slouží rovněž jako osobní průkaz poslance potvrzující jeho totožnost".
K § 6
Ustanovení je třeba pro nadbytečnost navrhované úpravy, převzaté z Ústavy, vypustit.
K § 9
1. V odstavci 8 větě první se doporučuje za slova "po skončení" vložit slovo "každého".
2. V odstavci 9 se doporučuje za slovo "předseda" připojit slovo "Sněmovny".
3. Odstavec 10 se doporučuje přeformulovat např. takto: "Při nepřítomnosti poslance na části jednacího dne a při posouzení důvodů této nepřítomnosti se postupuje podle předchozích odstavců obdobně".
K § 10
V odstavci 2 se doporučuje slova "o jeho přezkoumání" nahradit slovy "o přezkoumání tohoto rozhodnutí".
K § 11
Viz obecná připomínka. Kromě toho se upozorňuje, že věc nepatří do jednacího řádu a dále, že navrhované ustanovení nepočítá s bariérou služebního tajemství a speciálními povinnostmi mlčenlivosti, zatímco poslanci takovéto povinnosti nemají. Navrhované ustanovení rovněž oslabuje postavení člena vlády.
K § 12
V odstavci 1 v první větě se navrhuje za slova "kromě poslanců" vložit slova "prezidenta republiky, členů vlády" a zároveň specifikovat, o jaký zde zmíněný zákon jde.
K § 13
Ustanovení se navrhuje pro nadbytečnost vypustit.
K § 14
Text navržený v odstavci 2 je třeba z důvodu přesnosti a srozumitelnosti rozdělit na dva odstavce a v nich upravit samostatně otázku trestního stíhání a otázku zadržení poslance.
K § 15
V odstavci 1 je nezbytné slova "lze zavést" nahradit slovy "se zavede".
K § 16
V odstavci 1 se doporučuje za slova "aby se vyjádřil" zapracovat slova "k výsledkům šetření a ke způsobu jejich zjištění".
K § 18
V odstavci 2 se doporučuje za slova "nebo zrušuje a" vložit slovo "řízení" a slovo "vrací" nahradit slovy "věc vrací výboru".
K § 19
Slova "podle § 17 odst. 1" se doporučuje přesunout za slova "kterému bylo" a na poslední řádce slova "rozhodnutí nebo" nahradit slovy "opatření nebo může".
K § 20
V odstavci 1 vypustit slova "pokud to okolnosti dovolí".
K § 21
První větu je třeba vypustit a druhou větu doplnit o vymezení osob, na které se ustanovení má vztahovat.
K § 22
V odstavci 3 se navrhuje slovo "obecnými" nahradit slovem "zvláštními".
K § 23
Odstavec 3 pro nadbytečnost vypustit.
K § 39
V odstavci 1 větu první uvést takto: "Výbor se při svém jednání přiměřeně řídí ustanoveními tohoto zákona".
K § 5l
Navržený text se doporučuje upravit v tom smyslu, že osobám náleží náhrada nutných výdajů za podmínek a ve výši podle zvláštních předpisů, t.j. podle zákona č. 119/1992 Sb.
K § 52, odst. 1, písm. c)
Text účtu, uvést v samostatném písmenu, neboť státní závěrečný účet není schvalován zákonem, jak by to mohlo z navrženého textu vyplynout.
K § 58
V odstavci 1 větě první vypustit slovo "zpravidla".
K § 60
V odstavci l větě třetí se doporučuje slova "a návrh" nahradit slovy "nebo návrh".
K § 68
Ustanovení je třeba pro nadbytečnost vypustit.
K § 70
V odstavci 3 větě páté se doporučuje slova "Neučiní-li tak" nahradit slovy "Neověří-li řečník těsnopisecký záznam ve stanovené lhůtě".
K § 73
1. Podrobná ustanovení, navržená v odstavci 1 u jednotlivých druhů návrhů, se jeví jako nepříliš praktická; kromě toho řada z nich formulačně nenavazuje na základní text uvedený u jednotlivých číselných bodů; tato podrobná ustanovení jsou rovněž obsahově zčásti nesourodá.
Odstavec l se doporučuje zestručnit a uvést v něm bez dalšího pouze základní druhy návrhů a pořadí, v jakém se o nich hlasuje.
2. V textu je třeba cizí výrazy, např. "revokace", nahradit českými pojmy.
K § 79
1. Na konci odstavce 3 je třeba připojit tuto větu :
"Předpisy o vedení účetnictví Kanceláří sněmovny tím nejsou dotčeny".
2. V odstavci 4 se doporučuje za slovo "nevládních" vložit slovo "politických".
K § 80
Lhůtu uvedenou v odstavci l je třeba v souladu s Čl. 56 "Ústavy" prodloužit na 3O dnů.
K § 81
Podle navrženého odstavce 2 by mohla nastat situace, že nově zvolený prezident složí slib ještě v době, kdy předchozímu prezidentovi ještě neskončilo volební období. Doporučuje se upravit text tak, že společná schůze musí být svolána do 10 dnů po zvolení prezidenta, nejpozději ke dni následujícím po zvolení nového prezidenta.
K § 86
V odstavci 3 se navrhuje připojit na konec poslední věty tato slova :"a zhodnocení slučitelnosti návrhu zákona s mezinárodními závazky České republiky".
Dále je třeba jednoznačně vyjádřit, že důvodová zpráva ke každému návrhu zákona musí obsahovat dopad na státní rozpočet v jednotlivých letech a specifikovat opatření na řešení tohoto dopadu.
K § 87
V odstavci 2 a 3 vypustit slova "a zda je způsobilý k projednání", neboť to by umožnilo organizačnímu výboru posuzovat již samotný obsah zákona. Obdobně se to týká § 88.
K § 100
Celá navržená úprava vzbuzuje pochybnosti o ústavnosti navrženého řešení a navrhuje se proto § 100 z návrhu zákona vypustit. Jinak se navrhuje "zákonodárný proces ve stavu legislativní nouze" nazvat "zákonodárným procesem za mimořádných okolností".
K § 101
Odstavce 1 a 3 je třeba vypustit a věc upravit v zákoně o rozpočtových pravidlech republiky.
K § 103
V odstavci 3 poslední větě je třeba slova "správce kapitoly" nahradit slovem "vlády".
K § 108
Text odstavce 1 je třeba uvést do souladu s textem "Ústavy".
K § 112
Ústava nezná institut otázek; je nezbytné § 12 vypustit.
K § 113
V odstavci 3 je třeba vypustit slova "a zda o obsahu petice uvědomí příslušného člena vlády, popřípadě vedoucího jiného správního úřadu nebo představitele územní samosprávy".
V této souvislosti se upozorňuje, že § 5 odst. 2 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním, stanoví, že státní orgán, jemuž je petice určena, je povinen ji přijmout a nepatří-li věc do jeho působnosti, petici do 5 dnů postoupí příslušnému státnímu orgánu a uvědomí o tom toho, kdo petici podal.
K § 115
V odstavci 2 za slovo "výroby" doplnit slova "a vyšetřovací komise".
K § 121
V odstavci 2 je třeba text upravit tak, aby veřejnost publikací nebyla spojována pouze s okruhem poslanců.
K § 122
Ustanovení je třeba vypustit pro jeho neústavnost. Věc závisí na nově zvolené Sněmovně a na nově jmenované vládě.
K § 125
Ustanovení je třeba v návaznosti na připomínku k § 120 vypustit.